“十三五”绿化总体思路和2016年重点工作安排

2016-03-21 中国园林网

 “十三五”工作总体思路

“十三五”是全面建成小康社会的决胜阶段，也是推进林业改革发展的关键时期。各级林业部门要准确把握林业的新形势新任务，切实增强加快林业改革发展的责任和信心，主动适应经济发展新常态，创新发展理念，完善发展举措，补齐发展短板，全面开创我国林业现代化建设新局面。

从国内来看，党中央、国务院对林业工作高度重视。党的十八大将生态文明建设写进《党章》，纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，成为党的事业重要组成部分。去年，中央专门出台《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，赋予林业重大使命和艰巨任务。习近平总书记指出，森林是陆地生态的主体，是自然生态系统的顶层，是人类生存的根基，关系生存安全、淡水安全、国土安全、物种安全、气候安全和国家外交战略大局；林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题；林业要为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦不断创造更好的生态条件。这些重要论述，深刻阐述了林业的地位与作用，标志着我们党对林业重要性的认识产生了新的飞跃。在这些重要思想指引下，林业已成为实施国家战略的重要保障。推进“一带一路”建设，防沙治沙和林业“走出去”是重要内容；推进京津冀协同发展，生态是要求率先突破的三个领域之一；推动长江经济带发展，要求把修复长江生态环境摆在压倒性位置，把实施重大生态修复工程作为优先选项。十八届五中全会进一步明确，坚持绿色发展、绿色富国、绿色惠民。这些重大举措，既对林业工作提出了具体要求，又为林业改革发展创造了良好条件。

从国际上看，加快林业发展已形成广泛共识。随着生态问题的日益突出，国际社会对保护森林、改善生态的认识高度统一，发展林业已成为各国应对气候变化和治理全球生态的共同行动，联合国将林业全面纳入了未来15年新的可持续发展目标。习近平主席在气候变化巴黎大会上庄严承诺，到2030年我国森林蓄积量要比2005年增加45亿立方米左右。这对林业应对气候变化、服务国家大局提出了更高要求。同时，木材非法采伐、象和老虎等野生动物保护已成为国际热点敏感问题，必须积极妥善应对。这就要求林业在维护国家利益和全球生态治理中发挥更加重要的作用，也有利于倒逼和推动我国林业改革发展。

在看到这些发展机遇的同时，还要看到林业面临的挑战。经济发展新常态下，生态建设已成为重要的有效投资领域，国家将加大这方面投入力度，但随着经济下行压力的加大，生态投入难以明显增加。我国社会资本和金融资本虽然相对充裕并开始进入林业，但林业的体制机制需要继续改革创新，发展活力和吸引力有待进一步增强。同时，我国森林总量不足、质量不高的状况没有根本改变，难以维护国家生态安全和木材安全，也难以满足人民群众对良好生态的巨大需求；现有造林地大部分在干旱半干旱地区，造林绿化越来越困难；林区水电路等基础设施薄弱，林业物质装备技术落后，基层管理水平仍需提高，职工生活十分困难，技术人才大量流失。这些问题都严重制约林业现代化进程，需要引起高度重视并着力解决。

综合判断，我国林业发展的机遇大于挑战，有利条件多于不利因素，林业内涵外延正在发生深刻变化，未来5年是林业的黄金发展期。正如汪洋副总理指出的那样，当前和今后一个时期，是推动林业改革发展的最好时期之一。各级林业部门要牢牢抓住发展机遇，妥善应对各种挑战，加快推进林业现代化建设，全面提升林业发展的质量和效益，确保林业发展与国家发展相协调相适应，紧紧跟上全面建成小康社会的步伐。

根据这样的形势和任务，“十三五”全国林业工作的总体思路是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，深入实施以生态建设为主的林业发展战略，以维护森林生态安全为主攻方向，以增绿增质增效为基本要求，深化改革创新，加强资源保护，加快国土绿化，增进绿色惠民，强化基础保障，扩大开放合作，加快推进林业现代化建设，为全面建成小康社会、建设生态文明和美丽中国作出更大贡献。力争到“十三五”末，森林覆盖率提高到23.04%，森林蓄积量增加到165亿立方米以上，森林生态服务价值达到15万亿元，森林植被碳储量达到95亿吨，湿地面积不低于8亿亩，林业自然保护地面积占国土比例稳定在17%以上，治理沙化土地1000万公顷，2020年林业旅游休闲康养突破25亿人次、林业产业总产值达到9万亿元、林产品进出口额达到1800亿美元，林业现代化建设取得明显成效。

    实现中国现代化是中华民族伟大复兴的奋斗目标，推进社会主义现代化建设是宪法确定的国家根本任务。林业作为国家事业的重要组成部分，虽然保持了多年持续快速发展，但仍然是国家现代化和全面小康社会建设的薄弱环节。林业如果不抓住机遇，加快发展，不仅很难跟上国家发展步伐，还会制约国家现代化进程，影响“两个一百年”奋斗目标的顺利实现。各级林业部门一定要站在战略全局的高度，充分认识到推进林业现代化建设，既是坚持绿色发展、建设生态文明的迫切需要，也是实现工业化、新型城镇化的重要保障，更是林业转型升级的必然选择，必须举全行业之力来谋划来部署来推动。

加快推进林业现代化建设，就是要紧紧抓住当前各种有利条件，全面提升林业可持续发展水平，切实增强生态产品和林产品综合生产能力，努力满足社会对林业的多样化需求。这是一项艰巨的任务和一个漫长的过程，既要坚持好的做法，常抓不懈，久久为功，又要坚持问题导向，改革创新，补齐短板。“十三五”要继续坚持大工程带动大发展，确保林业发展的速度和质量。林业发展“十三五”规划确定了9大重点工程，绝大多数已经列入国家规划，各级林业部门要认真组织实施，并着力抓好以下6项重点任务。

（一）以改革创新破解发展难题。习近平总书记强调，唯改革者进，唯创新者强，唯改革创新者胜。我国林业改革整体滞后，国有林区林场改革刚刚起步，集体林权制度需要继续完善，林业体制机制创新水平依然很低，已经成为制约林业现代化的最大瓶颈。改革创新是引领林业发展的根本动力，也是破解发展难题的有效途径，更是推进林业治理体系和治理能力现代化的必然选择。解决国有林区林场产权虚置、责权利脱节问题，创新森林资源管护机制和监管体制，需要大力推进改革。完善集体林权制度，提升林业发展活力和效益，需要继续深化改革。当前，我国正在加快完善生态文明制度，中央已经对林业改革作出顶层设计。各级林业部门要牢固树立创新发展理念，全力推进国有林区林场和集体林权制度改革，抓紧完善林业支持保护制度，着力解决制约林业发展的深层次问题，全面增强林业发展动力。

（二）以加强保护落实生态优先。坚持保护优先是中央确定的生态文明建设基本方针，坚持生态优先是中央确定的林业发展战略。推进林业现代化建设，必须把保护放在更加突出的位置，全面保护天然林，全面保护湿地，全面保护野生动植物，充分发挥林业生态功能。但是，长期以来一些地方重利用、轻保护，重造林、轻管护，资源保护和森林经营跟不上，形成了大量低质低效林，生态功能和经济效益都不明显，造林绿化成效与人民群众的期盼还有差距。尤其是在工业化、城镇化过程中，林地、湿地和野生动植物保护面临着越来越大的压力。要始终坚持保护优先、生态优先，组织实施国家生态安全屏障保护修复、天然林资源保护、湿地保护与恢复、濒危野生动植物抢救性保护等重点工程，着力建设国家公园，采取有效措施，加大保护力度，严守生态红线，让森林、湿地、荒漠生态系统和野生动植物充分休养生息，全面增强生态功能。

（三）以加快绿化增加资源总量。坚持绿色发展必须有绿色资源来支撑，实现林业现代化必须有资源总量作保障。经过多年努力，我国森林资源虽有明显增长，但总体上仍缺林少绿，森林生态安全问题依然突出。森林覆盖率只有21.66%，比世界平均水平低近10个百分点，居世界139位。人均森林面积、人均森林蓄积分别只有世界平均水平的1/4和1/7。由于森林资源总量不足，生态产品和木材严重短缺，生态脆弱区占国土面积60%，木材对外依存度高达48%，维护国家生态安全和木材安全任务十分繁重。十八届五中全会明确要求开展大规模国土绿化行动，这是党中央作出的重大决策部署。要牢固树立绿色发展理念，把加快国土绿化作为林业现代化建设的重中之重，紧紧围绕“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带建设，认真实施国土绿化行动、新一轮退耕还林、三北防护林、长江防护林、防沙治沙等重点工程，着力推进国土绿化，着力增加资源总量，着力提高森林质量。要创新产权模式和国土绿化机制，深入开展义务植树活动，吸引社会力量参与造林绿化。

（四）以共建共享增进绿色惠民。习近平总书记强调，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。林业是生态产品的主要提供者，推进林业现代化建设要牢固树立共享发展理念，坚持一切为了人民，一切依靠人民，发展成果由人民共享，全面提升绿色惠民水平。当前，良好生态环境已成为人民群众最强烈的需求，绿色林产品已成为消费市场最青睐的产品，就业增收已成为贫困人口最迫切的愿望。林业在这些方面都可以发挥重要作用，关键是要探索形成一种良好的共建共享机制，既能吸引群众积极参与林业建设，又能确保群众公平分享发展成果。要着力开展森林城市和森林乡村建设，使城乡适宜绿化的地方都绿起来，全面改善城乡人居环境，增加人民生态福祉。要高度重视发展林业产业，积极推进供给侧结构性改革，做大做强绿色富民产业，不断扩大林产品有效供给。要尽快提高森林生态效益补偿标准，吸纳有劳动能力的贫困人口就地转成护林员，让其通过保护生态实现稳定就业和精准脱贫。

（五）以强基固本推动协调发展。现代化的设施装备和高素质的人才队伍，是林业现代化的重要标志和根本保障。当前林区基础设施落后，装备水平不高，科技支撑不足，人才队伍紧缺，既与加快林业发展的要求不适应，也与国家整体发展水平不协调。全国4855个国有林场中，仍有486个林场不通公路，170个林场不通电，1575个林场存在饮水安全问题。五大森工企业施业区近80%的道路为低等级路，难以满足森林防火和林业生产的需要。林业技术装备水平较低，只相当于欧美发达国家20世纪80年代水平。林业高端人才缺乏，正面临后继无人的窘境。推进林业现代化建设，必须拉长基础薄弱这条短腿，全面提升林业协调发展水平。要实施林业支撑保障体系建设工程，积极完善林区基础设施，大力推进林业装备现代化，提高森林防火和有害生物防治技术装备水平。加快“互联网+”林业建设和基层站所建设，培养壮大专业人才队伍，增强林业基础保障能力。

（六）以开放合作拓展发展空间。随着生态问题政治化和生态治理国际化，林业开放合作的内涵越来越丰富，领域越来越宽广。推进林业现代化建设，必须牢固树立开放发展理念，全面提升林业对外开放水平，全力服务经济社会发展大局。面对木材供需缺口加大和国家生态依然脆弱的实际，既要把这种压力转变为推动林业发展的动力，积极培育国家储备林，尽快提高木材自给能力，又要增强统筹全球森林资源的能力，更好地用好两个市场、两种资源，努力解决国内木材供给不足的问题。要加强与发达国家、国际组织的林业合作，着力引进、消化和吸收国外先进技术，主动与欠发达国家分享我国林业发展经验。要认真履行涉林国际公约，积极参与全球生态治理，高度重视林业应对气候变化工作，全面增强森林、湿地碳汇功能，如期实现国家方案中的林业目标，为林业扩大开放合作创造良好条件。

 2016年重点工作安排

2016年是“十三五”规划的开局之年，各级林业部门要按照党中央、国务院决策部署和“十三五”林业发展规划，重点抓好以下11项工作。

（一）全面深化林业改革。一是加快推进国有林区改革。认真细化落实省级改革实施方案，抓好改革试点工作，理顺森林资源管理监督职能。按照“卸包袱、保生存、求发展”的要求，剥离企业承担的社会职能，化解森工企业金融机构债务，推进全面停伐后的产业转型，妥善分流安置企业职工，确保职工基本生活有保障、林区社会和谐稳定。二是全面实施国有林场改革。认真落实省级改革实施方案，编制国有林场森林资源保护培育专项规划，制定国有林场森林资源监管办法，协调落实基础设施建设等支持政策。三是继续深化集体林权制度改革。出台完善集体林权制度的意见，进一步放活经营权。积极培育家庭林场、股份合作林场、专业合作组织等新型经营主体，健全林业社会化服务体系，促进多种形式的适度规模经营。同时，积极参与生态文明体制改革，认真落实中央确定的各项涉林改革任务，制定《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》配套文件，出台《加强野生动植物类型国家公园建设指导意见》。

（二）大力开展造林绿化。一是加快造林绿化步伐。提高营造林中央投资补助标准，实施好《全国造林绿化规划纲要》和营造林生产3年滚动计划，推进义务植树和部门绿化，加快培育珍贵树种和能源林、碳汇林。全年计划完成造林任务1亿亩，其中，人工造林4300万亩，封山育林2500万亩，退化林分修复2700万亩，飞播造林200万亩，人工更新300万亩。二是抓好重点生态修复工程。扩大退耕还林规模，抓好退耕还林任务落实。推进三北工程丝绸之路经济带生态屏障和百万亩防护林基地建设。加快建设京津冀地区成片森林带。加强长江防护林体系建设和岩溶地区石漠化治理。出台国家储备林建设规划，推动实施一批重大贷款项目。三是强化森林经营。出台《全国森林经营规划（2016－2050年）》，制定省级、县级森林经营规划编制指南。抓好森林经营样板基地、示范林场、履约示范单位试点建设，加强森林抚育质量监管。编制重点国有林区中长期森林可持续经营方案，适当增加森林抚育任务。全国计划完成森林抚育1.2亿亩。四是培育良种壮苗。认真落实新修订的种子法，出台保障性苗圃建设指导意见，开展国家重点林木良种基地考核评选工作，建设国家种质资源保存库，加强林木种苗质量管理。

（三）加大资源保护力度。一是加强森林资源管理。抓好林地年度变更调查，加强建设项目使用林地审核审批，严厉打击毁林开垦、非法占用林地等行为。分解落实“十三五”年森林采伐限额。修订国家公益林管理办法，提高森林生态效益补偿标准。改进森林资源清查工作，优化监测体系，实现年度出数。二是全面保护天然林。扩大天然林保护范围，全面停止国有林场天然林商业性采伐，完善天然林保护政策，提高补助标准，巩固停伐成果。加强后备资源培育，恢复天然林生态功能。启动古树名木普查试点，严禁移植天然大树。三是全面保护湿地。开展湿地生态效益补偿试点、退耕还湿试点，新指定一批国际重要湿地，建立一批国家湿地公园，严厉打击破坏湿地行为。制定《湿地保护修复制度方案》和《湿地产权确权试点方案》。四是全面保护野生动植物。对东北虎、豹和亚洲象等濒危野生动物及其栖息地进行综合保护，完善极度濒危野生动物拯救保护实施方案和极小种群野生植物拯救保护工程规划，抓好第二次全国野生动植物资源调查工作。实施新一轮大熊猫保护工程，筹建北京、上海、广东大熊猫保护研究基地等野生动植物救护繁育中心和基因库。严厉打击破坏野生动植物资源的违法行为。五是加强荒漠植被保护。强化防沙治沙政府目标责任考核，抓好沙化土地封禁保护区补贴试点和国家沙漠公园建设，探索建立荒漠生态补偿制度和防沙治沙奖励补助机制。

（四）做好灾害防控工作。一是狠抓森林防火。落实森林防火地方行政首长责任制，编制实施森林防火二期规划，加强森林消防和航空消防队伍建设。引进适应高海拔地区飞行的直升机，开展无人机装备试点，加快配备以水灭火装备，严防发生重特大森林火灾。做好中俄、中蒙等边境防火隔离带建设和森林火灾预防。二是强化有害生物防治。严格执行突发林业有害生物事件处置办法和灾害责任追究认定标准，加强美国白蛾、松材线虫等林业有害生物防控。全面落实2015—2017年防治目标责任，强化重点地区、重大有害生物防治督导，确保有害不成灾。三是加强野生动物疫源疫病监测防控。推进疫源疫病主动预警，开展监测防控标准站建设，强化野外监测，确保第一时间发现疫情，第一现场控制疫情。四是妥善处置沙尘暴灾害。加强沙尘暴高发期监测和应急处置工作，及时发布相关预警信息。

（五）加快发展绿色产业。一是加强产业宏观指导。理顺管理机制，编制林业产业发展“十三五”规划，实施林业产业建设工程，加快传统产业转型升级，着力培育竹缠绕新技术新材料、森林生物质能源、森林生物制药、森林新资源开发利用、森林休闲康养等战略性新兴产业。二是大力发展特色产业。认真落实《关于整合和统筹资金支持贫困地区油茶核桃等木本油料产业发展的指导意见》，加快发展特色经济林、林下经济、竹藤花卉等绿色富民产业，增加就业岗位，促进农民增收。三是完善林产品市场机制。大力发展林产品电子商务，规范林权交易市场，推进森林碳汇交易。推进森林认证，开展木材合法性认定，加强森林生态标志产品品牌体系建设。建立重点林产品市场监测预警体系。完善林业产业投融资政策，推动建立林业特色贷款模式。

（六）增强科技支撑能力。一是加强林业科技创新。实施林业科技创新驱动战略，深化林业科技体制改革，优化科技资源配置，增强科技创新能力。启动“十三五”林业科技创新工程，争取在重点领域和关键技术上取得突破。启动新一轮森林生态服务价值核算。二是搭建科技创新平台。组建协同创新团队和产业技术创新战略联盟，完善林业科技创新体系。加强生态定位站、工程技术研究中心、重点实验室、质检中心、科研实验基地等平台建设。三是强化科技成果推广应用。出台加强林业科技推广工作的指导意见，健全林业科技推广体系，实施百项重大科技成果推广计划，推进林业科技特派员科技创业行动。四是完善林业标准和质量监管体系。健全林业标准化技术机构，开展林产品质量提升行动，抓好林业zhuanli产业化试点。加强植物新品种和林业知识产权保护。

（七）提升依法治林水平。一是完善林业法律法规体系。修改完善《森林法》并报国务院审查，争取全国人大审议通过《野生动物保护法》修改草案，配合国务院法制办做好《湿地保护条例》审查工作。推动制修订《天然林保护条例》、《国有林场条例》和《森林病虫害防治条例》。出台全面推进林业法治建设的实施意见。二是提升林业执法水平。加强执法人员培训，规范行政执法行为，实现公正文明执法。推进林业综合行政执法，提高执法效率和规范化水平。适应行政诉讼由审查制改为登记制的变化，认真做好行政复议和诉讼应诉工作。会同公安部出台深化森林公安改革的指导意见，理顺管理体制，强化执法能力，完善警务保障。三是规范改进行政审批行为。继续取消下放一批行政审批事项，进一步加强事中事后监管。推进行政审批标准化建设，建立国家林业局网上行政审批平台，实现行政审批一个窗口受理和网上审批。

（八）强化林业基础保障。一是改善林区基础设施。推进林业棚户区（危旧房）改造，加快森林防火应急道路、饮水、供电、管护站点建设，改善林区生产生活条件。二是提升林业装备水平。推动现代装备在生态保护与修复上的应用，配备一批适应林区特点的陆、水、空巡护交通运输工具。推进林业卫星等重点项目建设，构建天空地一体化监测预警评估体系。三是推进“互联网+”林业建设。推动信息技术与林业深度融合，构建国有林场林区资源资产动态监管系统。建设林业大数据中心，强化林业信息公共服务。推进电子政务系统建设，提升林业行政效能。

（九）抓好林业宣传工作。一是突出宣传重点。围绕国有林场林区改革、天然林保护、退耕还林、湿地保护等工作，及时解读重大林业政策，为林业改革发展营造良好氛围。二是创新宣传方式。充分发挥报刊、广播、电视和微博、微信的特点和优势，不断扩大林业宣传的覆盖面和影响力。主动回应负面舆情和热点问题。三是打造宣传品牌。深入开展关注森林活动，命名一批森林城市。认真组织青少年生态文明教育体验活动，继续抓好植树节、湿地日等主题宣传。四是繁荣生态文化。出台《中国生态文化发展纲要》，开展生态文化主题创作活动，发掘林业先进典型，弘扬生态文明主旋律，增强全社会生态保护意识。

（十）扩大对外开放合作。一是积极参与全球生态治理。出席CITES第17届缔约方会议等重要国际会议。加强“一带一路”建设林业合作，推动召开首届中国—中东欧林业合作机制会议，共同举办首届大中亚地区林业部长级会议。做好中美战略与经济对话下林业对口磋商，加强与非洲在野生动植物保护、荒漠化防治、竹资源产业开发等方面的合作。二是妥善应对热点敏感问题。严厉打击老虎、象牙、犀牛角等野生动植物非法交易和木材非法采伐等犯罪活动，逐步停止国内象牙商业性利用。三是做好应对气候变化工作。认真落实应对气候变化分工方案，完成土地利用变化与林业碳汇计量监测，抓好中美气候变化工作组下林业适应气候变化合作试点，提出2020年林业应对气候变化目标方案。四是拓展对外合作平台。支持国际竹藤组织发展，落实中美共建中国园项目，推进亚太森林组织积极参与APEC、亚欧会议等高层合作机制。办好2016唐山世界园艺博览会、第十届世界湿地大会，做好2019北京世界园艺博览会筹备工作。

（十一）加强机构队伍建设。一是认真落实全面从严治党责任。深化“三严三实”专题教育，巩固群众路线教育实践活动成果，重点抓好中央巡视意见整改落实。严明党的政治纪律和政治规矩，开展“两个责任”落实情况监督检查。加强项目和资金管理，加大违纪违法案件查办力度，促进党员干部廉洁从政、依法从政。二是加强人才队伍建设。实施全国林业人才发展规划和教育培训规划，开展海外高层次人才引进和第三批“百千万人才工程”省部级人选选拔。完善干部选拔任用和监督管理制度，加强对重点领域、环节和岗位的监督检查。推进事业单位分类改革，认真贯彻事业单位人事管理条例和干部教育培训条例。三是稳定基层林业机构队伍。加强森林公安、林业工作站、林木种苗站、基层推广站、木材检查站建设，稳定机构队伍，优化站所布局，强化职能作用，加强人员培训，不断提升公共管理和服务水平。

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